Обзор судебной практики | Нормативные правовые акты в Российской Федерации

Обзор практики рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации за период с 01.01.2017 по 30.11.2017

По информации, представленной территориальными органами Минюста России, с 01.01.2017 по 30.11.2017 судами рассмотрено 167 исковых заявлений о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не соответствующими федеральному законодательству и недействующими. В 134 случаях вынесены решения об удовлетворении исковых требований полностью или в части, в 31 – отказано в удовлетворении, в 2 – производство по делу прекращено.

В Верховном Суде Российской Федерации обжалованы 79 решений судов, из них по апелляционным жалобам на решения судов вынесено 63 определения. В 39 случаях решения судов оставлены без изменения полностью или в части, в 24 – приняты новые решения, 16 жалоб находятся в производстве.

В большинстве случаев в судах оспаривались нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, утверждающие территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи, регулирующие вопросы установления цен, тарифов, нормативов потребления коммунальных услуг, надбавок, определения перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость.

Помимо этого судами вынесены решения о несоответствии федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы в сфере оказания государственного социального обеспечения и социальной защиты, развития сельского хозяйства, формирования фондов капитального ремонта многоквартирных домов, наделения органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями, устанавливающих административную ответственность, устанавливающих ограничения розничной продажи алкогольной продукции, и другие.

Из проведенного анализа определений Верховного Суда Российской Федерации, вынесенных по апелляционным жалобам на вышеуказанные судебные решения, можно отметить следующие основания признания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или их отдельных положений не соответствующими федеральному законодательству и недействующими:

В сфере оказания государственного социального обеспечения и социальной защиты.
1. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17.05.2017 № 53-АПГ17-20 оставлено без изменения решение Красноярского краевого суда от 25.01.2017, которым удовлетворен административный иск прокурора Красноярского края о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Красноярского края от 07.07.2009 № 8-3618 «Об обеспечении прав детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае» (далее – Закон Красноярского края).
  
  Пункт 1 статьи 9 Закона Красноярского края предусматривает, что бюджетам муниципальных образований края предоставляются субсидии на организацию отдыха детей в каникулярное время.
  
  Пунктом 1 статьи 9.2 Закона Красноярского края установлено, что субсидии бюджетам муниципальных образований края на организацию отдыха детей в каникулярное время предоставляются при условии выполнения соответствующим муниципальным образованием края обязательств по долевому финансированию расходов на организацию отдыха детей в каникулярное время (абзац первый).
  
  На федеральном уровне предусмотрено, что обеспечение прав детей на отдых и оздоровление достигается в результате исполнения двух самостоятельных полномочий: организация отдыха и оздоровления детей и обеспечение отдыха и оздоровления детей.
  
  Раскрывая в статье 12.1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 124-ФЗ) содержание полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере организации отдыха и оздоровления детей, федеральный законодатель в пункте 2 установил, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в названной сфере относятся реализация государственной политики на территории субъекта Российской Федерации, включая обеспечение безопасности их жизни и здоровья, осуществление регионального государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в указанной сфере, а также формирование и ведение реестров организаций отдыха детей и их оздоровления.
  
  Что касается полномочий органов местного самоуправления в сфере организации отдыха и оздоровления детей, то в пункте 3 указанной статьи в качестве такового предусмотрено осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.
  
  Аналогичное правовое предписание в отношении органов местного самоуправления содержится в пункте 11 части 1 статьи 15 и в пункте 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), регламентирующих вопросы местного значения муниципального района и городского округа.
  
  Организация отдыха детей в каникулярное время является полномочием органов местного самоуправления, а к полномочиям субъекта Российской Федерации относится организация отдыха и оздоровления детей во внеканикулярное время и обеспечение отдыха и оздоровления детей независимо от времени его проведения, а также правомерность заключения суда о том, что оплата стоимости питания и оплата путевок, то есть финансовое обеспечение отдыха детей, не может быть признано составляющей частью полномочий органов местного самоуправления по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время.
  
  Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно формулировал правовую позицию о том, что содержание термина «организация», используемого в Федеральном законе № 131-ФЗ при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности. В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым – вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований (постановления от 29.03.2011 № 2-П, от 13.10.2015 № 26-П).
  
  Федеральный закон № 124-ФЗ, являющийся специальным отраслевым законом, не возлагает на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению отдыха и оздоровления детей в каникулярное время и не относит действия, связанные с финансированием отдыха и оздоровления детей в каникулярное время, к полномочию по организации такого отдыха и оздоровления детей.
  
  По смыслу части 2 статьи 15.1, части 2 статьи 16.1, частей 2 и 4 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ, а также статей 13 – 15, 65 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления муниципального района и городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 названного Федерального закона), а также решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов; не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти своих полномочий.
  
  Между тем оспариваемые нормы Закона Красноярского края фактически возлагают на органы местного самоуправления муниципального района и городского округа обязанность частичного финансирования за счет средств местного бюджета обеспечения отдыха детей в каникулярное время, относящегося к полномочиям органов государственной власти Красноярского края, что свидетельствует об их противоречии федеральному законодательству, в том числе принципу самостоятельности бюджетов, установленному статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающему наличие у органов местного самоуправления права самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета и недопустимости установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
2. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2017 № 43-АПГ17-9 оставлено без изменения решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 21.06.2017, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Удмуртской Республики о признании недействующими подпунктов 7 и 8 пункта 4.1 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 04.09.2013 № 403 (далее – Порядок).
  
  В соответствии с подпунктами 7 и 8 пункта 4.1 Порядка к заявлению об установлении факта невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях в случае, если общая площадь жилого помещения, приходящаяся на одно лицо, проживающее в данном жилом помещении, менее учетной нормы площади жилого помещения, в том числе, если такое уменьшение произойдет в результате вселения в данное жилое помещение детей-сирот, прилагается:
  - копия вступившего в законную силу решения суда об отказе в выселении из ранее занимаемого ребенком-сиротой жилого помещения, предоставленного на основании договора социального найма либо находящегося в собственности ребенка-сироты, граждан, лишенных в отношении него родительских прав, не являющихся собственниками данного жилого помещения (подпункт 7);
  - копия решения органа местного самоуправления об отказе лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, проживающему на любом законном основании в ранее занимаемом ребенком-сиротой жилом помещении, в признании нуждающимся в предоставлении жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (подпункт 8).
  Указанные нормы устанавливают обременительные требования для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в связи с чем противоречат требованиям действующего законодательства, а именно: Федеральному закону от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Федеральный закон № 159-ФЗ), Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), Жилищному кодексу Российской Федерации, а также содержат коррупциогенный фактор.
  
  Пунктом 5 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ предусмотрено, что законодательством субъекта Российской Федерации определяется лишь порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях, при этом не предусмотрено право субъекта Российской Федерации устанавливать какие-либо ограничения или препятствия, ограничивающие права указанных лиц на получение жилого помещения.
  
  Установление в подпунктах 7 и 8 пункта 4.1 Порядка требований о предоставлении вместе с заявлением об установлении факта невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях копии вступившего в законную силу решения суда об отказе в выселении из ранее занимаемого ребенком-сиротой жилого помещения указанных в подпункте 7 пункта 4.1 лиц и копии решения органа местного самоуправления об отказе лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, в признании нуждающимся в предоставлении жилого помещения, противоречат федеральному законодательству.
  
  Действующее федеральное законодательство для признания невозможным проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях, а также для признания права на предоставление детям-сиротам жилого помещения не предусматривает такое условие, как наличие вступившего в законную силу решения суда об отказе в выселении из ранее занимаемого ребенком-сиротой жилого помещения граждан, лишенных в отношении него родительских прав и (или) решения органа местного самоуправления об отказе лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, в признании нуждающимся в предоставлении жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.
  
  Соответственно, права и интересы детей-сирот не могут быть поставлены в зависимость от этих обстоятельств.
  
  Пунктом 4 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ установлено, что проживание в жилом помещении лиц, страдающих тяжелой формой хронических заболеваний, в соответствии с положением, содержащимся в пункте 4 части 1 статьи 51 Жилищного Кодекса Российской Федерации, является безусловным основанием для признания невозможным совместного проживания.
  
  Таким образом, право указанной категории лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями, на внеочередное получение жилья, определено законом.
  
  При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что оспариваемые нормы устанавливают обременительное и трудновыполнимое требование, что служит основанием полагать, что оно также содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В сфере установления административной ответственности.
1. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 15.03.2017 № 10-АПГ17-1 оставлено без изменения решение Кировского областного суда от 28.10.2016, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Кировской области об оспаривании части 1 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2, статьи 3.12, части 4 статьи 4.1, статьи 4.4, статьи 4.5 и части 1 статьи 4.8 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» (далее – Закон Кировской области).
  
  Частью 1 статьи 2.1 Закона Кировской области предусмотрено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение (исполнение не в полном объеме или с нарушением установленных сроков) требований, содержащихся в нормативных и индивидуальных правовых актах Законодательного Собрания Кировской области, Губернатора области, Правительства области, иных органов исполнительной власти области, Контрольно-счетной палаты Кировской области, принятых (изданных) в пределах их компетенции, за исключением нормативных правовых актов, административная ответственность за нарушения которых установлена настоящим Законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот рублей до семисот рублей; на должностных лиц – от одной тысячи рублей до двух тысяч рублей; на юридических лиц – от пяти тысяч рублей до тридцати тысяч рублей.
  
  В силу части 1 статьи 2.2 Закона Кировской области неисполнение или ненадлежащее исполнение (исполнение не в полном объеме или с нарушением установленных сроков) требований, содержащихся в решениях местных референдумов, в нормативных и индивидуальных правовых актах представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций муниципальных образований, контрольно-счетных органов муниципальных образований, в решениях сходов и собраний, принятых (изданных) в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, законами области, уставами муниципальных образований, за исключением нормативных правовых актов, административная ответственность за нарушение которых установлена настоящим Законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двухсот рублей до пятисот рублей; на должностных лиц – от семисот рублей до одной тысячи пятисот рублей; на юридических лиц – от одной тысячи рублей до пяти тысяч рублей.
  
  Статьей 3.12 Закона Кировской области установлена административная ответственность за бытовое дебоширство, то есть совершение в жилом помещении действий, нарушающих спокойствие граждан, выражающих явное неуважение к окружающим, в том числе к члену (членам) семьи, сопровождающихся оскорбительным поведением и (или) нецензурной бранью, что влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трехсот рублей до трех тысяч рублей.
  
  Частью 4 статьи 4.1 Закона Кировской области установлена административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение (исполнение не в полном объеме или с нарушением установленных сроков) требований и предупреждений, содержащихся в индивидуальных правовых актах органов местного самоуправления (должностных лиц), осуществляющих контроль за соблюдением правил благоустройства, действующих в муниципальном образовании, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи рублей до трех тысяч рублей; на должностных лиц – от пяти тысяч рублей до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц – от двадцати пяти тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей.
  
  В соответствии со статьей 4.4 Закона Кировской области выгул собак на территориях населенных пунктов без поводков и намордников, а также оставление их без присмотра владельцев влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одной тысячи рублей до трех тысяч рублей.
  
  В силу статьи 4.5 Закона Кировской области нарушение правил содержания, в том числе выпаса и выгула скота и птицы, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста рублей до пятисот рублей.
  
  Согласно части 1 статьи 4.8 Закона Кировской области самовольная перепланировка, переоборудование, реконструкция нежилых помещений в жилых домах, а равно конструктивных элементов жилых домов (в том числе их возведение) влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч рублей до четырех тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч рублей до двадцати тысяч рублей.
  
  Приведенные нормы признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование по тем же вопросам, в связи с чем региональный законодатель не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение требований, которые содержатся в федеральном законодательстве. Часть 1 статьи 2.1 и часть 1 статьи 2.2 Закона Кировской области являются неопределенными по своему содержанию и не соответствуют принципу юридического равенства. Статья 3.12 Закона Кировской области противоречит взаимосвязанным положениям статей 1.1, 1.3, 1.3.1 и 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, фактически предусматривающим, что административная ответственность за противоправные действия, совершение которых возможно на всей территории Российской Федерации, должна устанавливаться федеральным, а не региональным законодателем. Кроме того, составы административных правонарушений, схожие до степени смешения с теми, которые установлены в оспариваемых нормах, содержатся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).
  
  Необходимость соблюдения нормативных правовых актов и индивидуальных правовых актов, перечисленных в части 1 статьи 2.1 и части 1 статьи 2.2 Закона Кировской области, органов и должностных лиц следует непосредственно из Конституции Российской Федерации (части 2 статьи 15), а ответственность за нарушение данной обязанности предусмотрена частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, частью 8 статьи 19.5, частью 18 статьи 19.5, частью 22 статьи 19.5, частью 24 статьи 19.5, статьей 19.7, статьей 19.7.1 и статьей 19.7.2 КоАП РФ.
  
  В соответствии с разделом IX Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля (в данном случае Контрольно-счетной палаты Кировской области и контрольно-счетных органов муниципальных образований Кировской области) связана с контролем за исполнением соответствующих бюджетов и регламентирована нормами бюджетного законодательства.
  
  При этом абзацем 25 статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
  
  Согласно абзацу 16 статьи 8 названного Кодекса к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
  
  Положениями части 1 статьи 2.1 и части 1 статьи 2.2 Закона Кировской области установлена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований, содержащихся в нормативных и индивидуальных правовых актах Контрольно-счетной палаты Кировской области и контрольно-счетных органов муниципальных образований.
  
  Законом Кировской области в названной части установлена ответственность за воспрепятствование осуществлению общих полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, предусмотренных федеральным законодательством, а не за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
  
  Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
  
  В данном случае часть 1 статьи 2.1 и часть 1 статьи 2.2 Закона Кировской области не соответствуют данным требованиям и являются неопределенными по своему содержанию, поскольку в них не указано, за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований каких конкретно нормативных и индивидуальных правовых актов предусмотрена административная ответственность.
  
  Административная ответственность за нарушения в области финансового контроля регламентирована и охватывается положениями части 1 статьи 19.4.1, частей 20 и 21 статьи 19.5 КоАП РФ.
  
  Статья 3.12 и часть 4 статьи 4.1 Закона Кировской области предусматривают административную ответственность за совершение деяний, которые подлежат квалификации в качестве административных правонарушений в соответствии с КоАП РФ.
  
  В частности, бытовое дебоширство, то есть совершение в жилом помещении действий, нарушающих спокойствие граждан, выражающих явное неуважение к окружающим, в том числе к члену (членам) семьи, сопровождающихся оскорбительным поведением и (или) нецензурной бранью (статья 3.12 Закона Кировской области), имеет признаки административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 5.61 КоАП РФ (оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме).
  
  Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований и предупреждений, содержащихся в индивидуальных правовых актах органов местного самоуправления (должностных лиц), осуществляющих контроль за соблюдением правил благоустройства, действующих в муниципальном образовании (часть 4 статьи 4.1 Закона Кировской области), до степени смешения сходно с составом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ – невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.
  
  Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).
  
  В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.
  
  Обеспечение благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом № 131-ФЗ отнесено к вопросам местного значения.
  
  Следовательно, контроль за соблюдением правил благоустройства, действующих в муниципальном образовании, осуществляется в рамках муниципального контроля.
  
  В пунктах 3 и 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ перечислены виды контроля, на которые нормы федерального закона не распространяются. Контроль за соблюдением правил благоустройства муниципального образования в данных пунктах не назван.
  
  Правила содержания и выгула собак, скота и птицы, за нарушение которых статьями 4.4 и 4.5 Закона Кировской области предусмотрена административная ответственность, содержатся в ряде нормативных правовых актов федерального уровня, которые до настоящего времени не оспорены, сохраняют свою силу и подлежат применению. В числе таких актов Закон Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии», Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03», введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2003 № 105, санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.7.2627-10 «Профилактика бешенства среди людей» утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06.05.2010 № 54, санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.7.2835-11 «Профилактика лептоспирозной инфекции у людей» утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26.01.2011 № 6, Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (утверждены Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР 12.06.1981, Министерством сельского хозяйства РСФСР 24.06.1981, Министерством здравоохранения РСФСР 24.06.1981, Министерством юстиции РСФСР 03.07.1981).
  
  Статьями 6.3, 6.4, 7.17, 8.26 и 10.6 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и нарушение ветеринарно-санитарных правил.
  
  Постановление Госстроя России от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» является нормативным правовым актом, имеющим общеобязательную силу и подлежащим применению на всей территории Российской Федерации.
  
  В соответствии с пунктом 1.7.1 указанных Правил переоборудование жилых и нежилых помещений в жилых домах допускается производить после получения соответствующих разрешений в установленном порядке.
  
  Ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию установлена статьей 9.5 КоАП РФ.
2. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 31.05.2017 № 56-АПГ17-8 оставлено без изменения решение Приморского краевого суда от 01.02.2017, которым удовлетворен административный иск заявителя об оспаривании статьи 7.23 Закона Приморского края от 05.03.2007 № 44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае» (далее – Закон Приморского края).
  
  Глава 7 Закона Приморского края дополнена статьей 7.23, согласно которой размещение временных объектов, предназначенных для торговли либо бытового обслуживания населения, контейнеров, гаражей, строительной и дорожной техники, складских помещений, стоянок автомобильного транспорта в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на должностных лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц – от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
  
  Статья 7.23 Закона Приморского края признана не действующей со дня вступления решения суда в части, устанавливающей административную ответственность за размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений, поскольку не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности.
  
  Проанализировав диспозицию указанной статьи, судом первой инстанции установлено, что оспариваемая норма является бланкетной, отсылающей к неназванным нормативным правовым актам, поскольку понятие «без соответствующих разрешений» в законе не раскрыто, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия и за неисполнение каких конкретно нормативных правовых актов, наступает административная ответственность в соответствии с оспариваемой нормой.
  
  Указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.
  
  Данное решение также согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27.05.2003 № 19-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым – нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.
  
  Кроме того, за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием наступает административная ответственность по статье 8.8 КоАП РФ.
3. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 13.09.2017 № 58-АПГ17-4 оставлено без изменения решение Хабаровского краевого суда от 26.04.2017, которым удовлетворен административный иск прокурора Хабаровского края об оспаривании статьи 27 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 24.06.2009 № 256 (далее – Кодекс № 256).
  
  Согласно статье 27 Кодекса № 256 неисполнение органом местного самоуправления, наделенным полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, обязанности по уведомлению органа исполнительной власти Хабаровского края, уполномоченного в области организации государственной регистрации актов гражданского состояния, о назначении на должность и об освобождении от должности руководителя органа записи актов гражданского состояния администрации соответствующего муниципального образования влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до одной тысячи рублей.
  
  В соответствии с абзацем четвертым пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (далее – Федеральный закон № 143-ФЗ) полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских, сельских поселений), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
  
  Государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (абзац первый пункта 1 статьи 4 Федерального закона № 143-ФЗ).
  
  На основании абзаца первого пункта 2 статьи 4 Федерального закона № 143-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских, сельских поселений, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с настоящим федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния.
  
  Из приведенных норм Федерального закона № 143-ФЗ следует, что полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации и делегированные органам местного самоуправления, полномочиями Российской Федерации быть не перестают.
  
  Установление административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за правонарушения в сфере осуществления ими отдельных государственных полномочий является исключительной прерогативой федерального законодателя, что свидетельствует о превышении полномочий законодателем субъекта Российской Федерации при принятии оспариваемой нормы.
В сфере формирования фондов капитального ремонта многоквартирных домов.
1. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2017 № 53-АПГ17-16 оставлено без изменения решение Красноярского краевого суда от 26.12.2016, которым удовлетворен административный иск заявителя в части признания не действующими граф 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20 и 21 приложения № 7 к приказу Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края от 12.12.2014 № 243-п «Об утверждении форм предоставления сведений по формированию фондов капитального ремонта многоквартирных домов на территории Красноярского края и порядка их заполнения», в которых содержится указание на обязательное представление сведений об управляющей организации, о площади жилых и нежилых помещений многоквартирного дома, размере ежемесячного взноса, начислении взносов, размере задолженности по взносам, начислении и оплате процентов, процентах за пользование.
  
  Объем и характер сведений, которые владелец специального счета обязан представлять в орган государственного жилищного надзора, определены Жилищным кодексом Российской Федерации. К таким сведениям относятся, в частности, сведения о поступлении взносов на капитальный ремонт от собственников помещений в многоквартирном доме, о размере остатка средств на специальном счете. При этом субъекты Российской Федерации вправе своим законом устанавливать лишь порядок и сроки их представления указанных сведений.
  
  В силу статьи 172 Жилищного кодекса Российской Федерации региональный оператор обязан представлять в орган государственного жилищного надзора в порядке и в сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации сведения о многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, а также о поступлении взносов на капитальный ремонт от собственников помещений в таких многоквартирных домах (часть 2). Владелец специального счета также обязан представлять в орган государственного жилищного надзора сведения о размере средств, начисленных в качестве взносов на капитальный ремонт, сведения о размере израсходованных средств на капитальный ремонт со специального счета, сведения о размере средств на специальном счете, сведения о заключении договора займа и (или) кредитного договора на проведение капитального ремонта с приложением заверенных копий таких договоров (часть 3).
  
  Службой строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края утверждена типовая форма представления сведений по формированию фондов капитального ремонта многоквартирных домов на территории Красноярского края региональным оператором и владельцем специального счета, которой, по сути, установлен иной объем сведений, необходимый для представления в контролирующий орган, чем это предусмотрено федеральным законодательством.
  
  При таких данных суд обоснованно расценил оспариваемые положения не соответствующими федеральному законодательству.
  
  Иное означало бы снижение уровня правовых гарантий регионального оператора и владельцев специального счета в области жилищного законодательства.
2. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 13.09.2017 № 78-АПГ17-14 отменено решение Санкт-Петербургского городского суда от 29.03.2017 и признан недействующим пункт 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 11.12.2013 № 690-120 «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга) в части слов «заверенные электронной подписью».
  
  Согласно пункту 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга лицо, на имя которого открыт специальный счет, ежеквартально до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет в орган государственного жилищного надзора в электронной форме заверенные электронной подписью документы, подтверждающие сведения, обязанность представления которых установлена Жилищным кодексом Российской Федерации.
  
  Возложение обязанности на лиц, на чье имя открыт специальный счет, предоставлять предусмотренную Жилищным кодексом Российской Федерации информацию в электронной форме с заверением электронной подписью не должно осуществляться произвольно, без учета требований иного законодательства, в данном случае федерального законодательства, регулирующего отношения, возникающие в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, а также в области использования электронных подписей.
  
  Статьей 4 Федерального закона от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» предусмотрены принципы использования электронной подписи, одним из которых является право участников электронного взаимодействия использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами либо соглашением между участниками электронного взаимодействия.
  
  Таким образом, возможность применения в данном случае вышеуказанного способа предоставления информации должна быть предусмотрена федеральным законом или иным нормативным правовым актом, принимаемым в соответствии с федеральным законом, либо по соглашению между участниками электронного взаимодействия.
  
  Однако Федерального закона, который предусмотрел бы обязанность представлять в орган государственного жилищного надзора документы с использованием лишь электронной подписи, не имеется, как не имеется и иного нормативного правового акта об этом, принятого на федеральном уровне.
  
  Возможности представлять вышеуказанные документы иным способом Закон Санкт-Петербурга не предусматривает.
  
  При таких обстоятельствах Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, устанавливая для лица, на имя которого открыт специальный счет, обязанность представлять в орган государственного жилищного надзора документы лишь в электронной форме заверенные электронной подписью, вышло за пределы своих полномочий.
В сфере государственной гражданской службы.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 01.11.2017 № 82-АПГ17-6 оставлено без изменения решение Курганского областного суда от 07.07.2017, которым удовлетворен административный иск заявителя о признании не действующим подпункта 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области от 04.03.2005 № 28 «О государственной гражданской службе Курганской области» (далее – Закон Курганской области), в части слов «определяемых правовым актом представителя нанимателя».

Подпунктом 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области установлено, что срочный служебный контракт заключается в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», определяемых правовым актом представителя нанимателя.

Оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку допускает регулирование вопроса о перечне должностей гражданской службы категории «руководители», с которыми заключается срочный служебный контракт, любым актом представителя нанимателя, в том числе ненормативного характера.

Действующим федеральным законодательством Российской Федерации исчерпывающий перечень должностей гражданской службы категории «руководители», при замещении которых с гражданскими служащими заключаются срочные служебные контракты, не определен.

Субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование вопросов государственной службы и самостоятельно определить указанные должности, либо установить порядок их определения, но исключительно путем издания нормативных правовых актов исходя из особого правового статуса государственных гражданских служащих.

Вывод суда первой инстанции согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации о том, что пункт 1 части 4 статьи 25 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) предусматривает возможность заключения срочного служебного контракта лишь в случаях, когда законом или иным нормативным правовым актом закреплено назначение на должность на определённый срок, в равной мере распространяется на всех лиц, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы, и не может рассматриваться как нарушающий права граждан на равный доступ к государственной службе (определение от 22.03.2012 № 619-0-0).

Как следует из положений пункта 2 статьи 1 Федерального закона № 79-ФЗ, представителем нанимателя выступает не только руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, но и представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Аналогичное по своему содержанию определение представителя нанимателя содержится в статье 1 Закона Курганской области, устанавливающей, что представителями Курганской области, как нанимателя государственного гражданского служащего Курганской области, являются Губернатор Курганской области, Председатель Курганской областной Думы, председатель Контрольно-счетной палаты Курганской области и председатель Избирательной комиссии Курганской области (абзацы пятый – восьмой названной статьи), которые вправе делегировать частично или полностью свои полномочия лицу, замещающему государственную должность, или гражданскому служащему, замещающему должность государственной гражданской службы Курганской области категории «руководители», путем издания соответствующего правового акта (абзац девятый этой же статьи).

При этом в соответствии с положениями Закона Курганской области от 08.10.2004 № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» нормативные правовые акты по вопросам, входящим в его компетенцию, вправе издавать лишь один из перечисленных выше представителей нанимателя – Губернатор Курганской области.

В связи с изложенным подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области предоставляет право определять перечень отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», с которыми заключается срочный служебный контракт, в том числе ненормативным правовым актом.

Таким образом, приведенное региональное законоположение в той мере, в которой оно предусматривает определение отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», с которыми заключается срочный служебный контракт, правовым актом представителя нанимателя, не может быть признано соответствующим имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам.
В сфере развития сельского хозяйства.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 18.05.2017 № 34-АПГ17-1 отменено решение Мурманского областного суда от 09.12.2016 и признан недействующим пункт 1 статьи 2 Закона Мурманской области от 20.04.2009 № 1082-01-ЗМО «О развитии сельского хозяйства Мурманской области» (далее – Закон Мурманской области) в части слов «зарегистрированные на территории Мурманской области».

Абзацем первым пункта 1 статьи 2 Закона Мурманской области установлено, что в целях настоящего Закона сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организации, индивидуальные предприниматели, зарегистрированные на территории Мурманской области (далее – сельскохозяйственные товаропроизводители), осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем семьдесят процентов за календарный год.

Указанная норма Закона Мурманской области в части слов «зарегистрированные на территории Мурманской области» не соответствует положениям части 1 статьи 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», в которой подобного ограничения по территориальному признаку для приобретения организацией, индивидуальным предпринимателем, осуществляющими производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку, правового статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя не содержится.

Не содержится такого ограничения и для сельскохозяйственных товаропроизводителей как получателей мер государственной поддержки в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 – 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717 (далее – Государственная программа), и постановлении Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг».

Правовой статус сельскохозяйственного товаропроизводителя, позволяющий хозяйствующему субъекту претендовать на получение мер государственной поддержки одновременно как за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, так и за счет средств федерального бюджета, нормативно определен на федеральном уровне, является единым для всей территории Российской Федерации и не может быть поставлен региональным законодателем в зависимость от наличия либо отсутствия факта регистрации, постановки на налоговый учет на территории того или иного субъекта Российской Федерации.

Иное толкование названных положений федерального законодательства привело бы к произвольному решению вопроса об отнесении одной и той же организации, индивидуального предпринимателя к категории сельскохозяйственных товаропроизводителей и, как следствие, о предоставлении им мер государственной поддержки, на территории различных субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем таких полномочий по установлению не предусмотренных федеральным законодательством ограничений, которые не соотносятся с конституционно значимыми принципами и целями, изложенными в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, субъектам Российской Федерации не предоставлено.

Действительно, федеральный законодатель наделил субъекты Российской Федерации полномочиями по определению категорий и (или) критериев отбора лиц, которым предоставляются меры государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, целей, условий и порядка их предоставления.

Однако введенное Законом Мурманской области ограничение по территориальному признаку по своему содержанию реализацией данных полномочий субъекта Российской Федерации не является.

Оспариваемое положение Закона Мурманской области создает препятствие для допуска юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, не зарегистрированных на территории Мурманской области, к процедуре отбора в качестве получателей субсидий, является формальным основанием для отказа в предоставлении субсидий без оценки указанных лиц и представленных ими документов на предмет соответствия категориям и (или) критерии отбора получателей субсидий, целям, условиям и порядку предоставления субсидий.

Не соответствует Закон Мурманской области в оспариваемой части и определенным Государственной программой критериям, которым должны соответствовать сельскохозяйственные товаропроизводители для получения мер государственной поддержки, к числу которых относятся конкретные показатели их хозяйственной деятельности (наличие у сельскохозяйственного товаропроизводителя соответствующих посевных площадей, наличие и обеспечение сохранности поголовья коров и (или) коз, выполнение заемщиками обязательств по погашению основного долга и уплаты начисленных процентов и прочее), а не территория регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Установление не предусмотренного федеральным законодательством ограничения при предоставлении оказываемых с привлечением средств федерального бюджета мер государственной поддержки в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей, не зарегистрированных на территории Мурманской области, может расцениваться как государственные преференции иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичные виды деятельности, но имеющим регистрацию на территории данного субъекта Российской Федерации, которые предоставляются органами государственной власти Мурманской области с нарушением требований пункта 7 части 1 статьи 15, статей 19, 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также свидетельствовать о создании дискриминационных условий в указанной сфере (пункт 8 статьи 4, пункта 8 части 1 статьи 15 данного Федерального закона).
В сфере розничной продажи алкогольной продукции.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 06.02.2017 № 83-АПГ16-17 отменено решение Брянского областного суда от 17.10.2016 и признан недействующим подпункт 4 статьи 6.1 Закона Брянской области от 29.02.2012 № 8-З «О регулировании отдельных вопросов в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Брянской области» (далее – Закон Брянской области).

Согласно подпунктам 1 и 4 статьи 6.1 Закона Брянской области помимо ограничений розничной продажи алкогольной продукции, установленных Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Федеральный закон № 171-ФЗ), на территории Брянской области не допускается розничная продажа:
- всех видов алкогольной продукции с 22 часов до 8 часов по местному времени, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, индивидуальными предпринимателями, признаваемыми сельскохозяйственными товаропроизводителями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли;
- с 8 часов до 20 часов по местному времени алкогольной продукции с содержанием этилового спирта от 1,2 процента до 9 процентов объема готовой продукции и одновременно кофеина и (или) других тонизирующих веществ (гингозидов, элеутерозидов, схизандрина и подобных им тонизирующих веществ) в количестве не менее 15,1 миллиграмма в 100 миллилитрах данной продукции.
Из приведенных норм закона Брянской области следует, что законодательным органом Брянской области на территории этого субъекта Российской Федерации введен запрет на розничную продажу с 22 часов до 20 часов следующего дня алкогольной продукции с содержанием этилового спирта от 1,2 процента до 9 процентов объема готовой продукции и одновременно кофеина и (или) других тонизирующих веществ (гингозидов, элеутерозидов, схизандрина и подобных им тонизирующих веществ) в количестве не менее 15,1 миллиграмма в 100 миллилитрах данной продукции.

Между тем в статье 2 Федерального закона № 171-ФЗ определены все виды алкогольной продукции, производство и оборот которой регулируется в Российской Федерации, а, следовательно, и на территории Брянской области, как субъекта Российской Федерации. Вышеназванной алкогольной продукции в качестве обособленного, нормативно определенного вида алкогольной продукции, оборот которой, в том числе розничная продажа, может регулироваться в Российской Федерации, в статье 2 этого федерального закона не содержится.

Определяя основные понятия, используемые в Федеральном законе № 171-ФЗ, федеральный законодатель установил, что регулирование производства и оборота осуществляется в отношении алкогольной продукции, перечисленной в статье 2 Федерального закона № 171-ФЗ, что означает, что именно в отношении данных видов алкогольной продукции осуществляется регулирование как на федеральном уровне, так и законодательством субъекта Российской Федерации.

Иное означало бы произвольное установление правовых основ производства и оборота алкогольной продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции на территории Брянской области посредством введения иных, нежели предусмотрено федеральным законодательством, объектов регулирования (в частности, в сфере розничной продажи алкогольной продукции), что недопустимо, поскольку объекты регулирования, определенные, в том числе, посредством закрепления основных понятий, используемых для целей закона, составляют правовые основы названной сферы отношений и в соответствии со статьей 1 Федерального закона № 171-ФЗ их установление отнесено к полномочиям федерального законодателя, в связи с чем, нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, не могут противоречить указанному федеральному закону, в том числе вводить иные, чем предусмотрены данным федеральным законом, понятия, в частности, определяющие объекты регулирования.

Приняв оспариваемую норму, субъект Российской Федерации фактически самостоятельно сформировал отдельный объект регулирования, частично исключив его из состава установленных федеральным законодательством видов алкогольной продукции, то есть фактически произвел установление правовых основ оборота алкогольной продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, превысив свои полномочия в данной сфере.

Поскольку алкогольная продукция составляет единый предмет правового регулирования, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, в отношении отдельных видов алкогольной продукции.

В этой связи органы государственной власти Брянской области были не вправе не допускать розничную продажу с 8 часов до 20 часов по местному времени отдельно алкогольной продукции с содержанием этилового спирта от 1,2 процента до 9 процентов объема готовой продукции и одновременно кофеина и (или) других тонизирующих веществ (гингозидов, элеутерозидов, схизандрина и подобных им тонизирующих веществ) в количестве не менее 15,1 миллиграмма в 100 миллилитрах данной продукции.
В сфере государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 11.10.2017 № 53-АПГ17-37 оставлено без изменения решение Красноярского краевого суда от 06.06.2017, которым удовлетворен административный иск прокурора Красноярского края о признании не действующими отдельных положений территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 27.12.2016 № 682-п (далее – Территориальная программа).

Отдельные положения раздела 7 Территориальной программы признаны не соответствующими федеральному законодательству и недействующими ввиду установления нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевого норматива финансирования в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 № 1403 (далее – Федеральная программа).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, устанавливаемые территориальной программой, должны соответствовать Федеральной программе, устанавливающей названные нормативы как средние показатели, являющиеся государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в меньшем размере.
В сфере наделения органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями.

Верховным Судом Российской Федерации 15.11.2017 рассмотрено дело № 30-АПГ17-3 и оставлено без изменения решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 28.07.2017, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Карачаево-Черкесской Республики о признании недействующим Закона Карачаево-Черкесской Республики от 14.05.2015 № 31-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере земельных отношений» (далее – Закон Карачаево-Черкесской Республики).

С 01.01.2017 Закон Карачаево-Черкесской Республики действует в редакции изменений, согласно которым по тексту статьи 1 и статьи 10 слова «по распоряжению земельными участками» заменены словами по «предоставлению земельных участков», из статьи 2 исключен перечень муниципальных районов, органы местного самоуправления которых наделены отдельными государственными полномочиями, в статье 3 приведен срок наделения полномочиями – с 01.01.2017 по 31.12.2019, из части 2 статьи 10 исключена ссылка на дату утверждения правил землепользования и застройки поселений.

Закон Карачаево-Черкесской Республики регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики по предоставлению (ранее – распоряжению) земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (статьи 1, 10).

В статье 2 Закона Карачаево-Черкесской Республики приведены виды и перечень муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики, которые наделяются государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в сфере земельных отношений. При этом в перечне муниципальных районов, которые наделяются отдельными государственными полномочиями, с 01.01.2017 оставлены только муниципальные районы (четыре района – Карачаевский муниципальный район, Прикубанский муниципальный район), Урупский муниципальный район и Усть-Джегутинский муниципальный район), в которые входят городские поселения (пять поселений).

Остальными положениями Закона Карачаево-Черкесской Республики устанавливаются срок, на который органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями, права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики при осуществлении данных полномочий, порядок передачи необходимых финансово-материальных ресурсов, порядок и условия контроля за исполнением этих полномочий и прекращения их осуществления, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных отдельных государственных полномочий.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем – федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71 – 73).

В силу пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

В пункте 2 указанной статьи приведен исчерпывающий перечень вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), для решения которых органы местного самоуправления могут наделяться согласно пункту 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ отдельными государственными полномочиями.

Как видно из этой нормы, решение вопросов по распоряжению либо предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, данным перечнем не предусмотрено.

На основании положений частей 1, 2 и 3 статьи 19 Федерального закона № 131-Ф3 полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с названным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 137-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-Ф3 предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом как определено этой нормой в редакции Федерального закона от 28.12.2016 № 494-ФЗ (действует с 09.01.2017), такое перераспределение может осуществляться в случаях, установленных федеральными законами.

Нормы аналогичного содержания установлены пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

Как следует из Федерального закона № 131-Ф3, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не отнесено к числу вопросов местного значения городского, сельского поселения и муниципального района.

С 01.01.2017 вступили в силу положения Федерального закона от 03.07.2016 № 334-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 334-ФЗ), которые касаются органов власти, уполномоченных на распоряжение (предоставление) земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Исходя из пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона № 137-ФЗ (в редакции, действовавшей до внесения изменений 03.07.2016) полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, по общему правилу осуществлялись расположенными на территории городских и сельских поселений – органами местного самоуправления указанных поселений при условии наличия на соответствующих территориях утвержденных правил землепользования и застройки, в случае отсутствия – распоряжение осуществлялось органами местного самоуправления муниципального района.

С 01.01.2017 на основании внесенных Федеральным законом № 334 изменений в Федеральный закон № 137-ФЗ исключена зависимость от наличия правил землепользования и застройки и предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городского поселения, осуществляется органами местного самоуправления данного городского поселения.

Анализ вышеназванных положений позволяет сделать вывод о том, что полномочия по предоставлению земельных участков (ранее – полномочия по распоряжению земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена, в настоящее время закреплены за разными органами государственной власти и местного самоуправления именно федеральным законом, и они не являются отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, которые могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

Передача названных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке перераспределения (часть 1.2 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ, пункт 6.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ), в том числе и в области земельных отношений (пункт 4 статьи 2 Федерального закона № 137-Ф3), не позволяет их отнести к отдельным государственным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Таким образом, поскольку вопрос в отношении предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, разрешается федеральным законодателем, то принятие закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по этим земельным участкам нельзя признать правильным.

Поскольку согласно положениям Федерального закона № 137-Ф3, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городского поселения, осуществляется органами местного самоуправления данного городского поселения, тогда как согласно Закону Карачаево-Черкесской Республики такими полномочиями наделены только муниципальные районы, то усматривается и нарушение Законом Карачаево-Черкесской Республики прав и городских поселений.

При таком положении, суд пришел к выводу о том, что Закон Карачаево-Черкесской Республики принят Народным Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики с превышением установленных полномочий в нарушение требований актов большей юридической силы, что явилось основанием для признания его недействующим.